2013年1-8月城乡公交市场分析

    五、目前城乡公交推进工作中存在的问题、成因分析及解决措施建议

　　根据市场调研可知，在城乡公交推进工作中，各地的交通建设取得了显著成就，但在迅猛的城市化和机动化的浪潮中，交通供给总是远远滞后于交通需求的快速增长，供需矛盾仍然突出，所带来的交通拥堵和群众出行不便问题，仍然影响和制约了各地城乡公交的发展。

　　（一）城乡公交推进工作中存在的问题分析

　　一是各地市市政基础设施建设较为欠缺。各地市政基础设施较为欠缺，直接影响到公交出行分担率。首先，由于历史的原因，各地市的市政基础设施建设较为落后，如城市道路设施规模相对不足。主要表现在公共交通设施供给水平相对较低，主要公交发展指标仍然低于国际标准，公交车辆、场站不足，设备和设施标准有待提高，而且不同等级道路之间的匹配关系不合理，主要表现为城市路网密度小且区域性分布不均衡，快速道路数量不足，公交场站欠账太多等，导致公交线路过于集中，车辆"扎堆"，市民乘车可达性相对较差，从而不能有效地通过硬件建设来提高公交出行分担率。其次，有些大城市在进行轨道交通施工（这项工程师缓解城市地面交通压力造福于民的利民工程），但由于在施工期间道路的封闭改造，给公交的正常营运带来一定的影响，也是影响公交出行分担率的最大因素。据了解,南京在修建地铁期间，公交出行分担率下滑了五个百分点。

　　二是交通系统结构不合理。城市交通方式结构不合理，个体机动交通仍是机动化交通主流，各交通方式之间缺乏合理有效分工、衔接和整合，稀缺的交通资源未得以合理有效的分配和利用；道路网功能级配不合理，快速路发展不足，次支路功能缺失，导致路网交通疏解能力较差。

　　三是交通设施运行和利用效率不高。主干部路网系统长期处于超饱和拥堵状态，设施运行和利用效率较低；公共交通未形成合理的分级衔接线网，公交专用道效率未能充分发挥，公交网络效益不高。

　　四是交通发展缺乏有效的保障和综合管理。交通政策、法律、法规体系尚不健全，城市交通工作缺乏必要和有效支持与监督；交通工作机构和机制建设薄弱，交通规划、建设、管理、运营缺乏统一协调；交通投融资对公共交通和科技发展的投入力度不够；交通科技应用水平不高，交通智能化和信息化还处于初级发展阶段，严重制约了各地城乡交通发展的效率。

　　五是政府的补贴和扶持不到位。受制于城市综合经济实力等因素，政府的投入不足，直接制约了公交的可持续发展。特别市西部的一些城乡公交，目前政府对公交经济扶持的严重不足，是影响公交超常规、跨越式发展的主要原因之一。通过几年的发展，公交的社会公益事业性质在沿海地区得到普遍认同和体现，城市政府都把加大投入作为主要的民生工程来落实。经验证明，政府的补贴和投入是提高吸引力，拉动分担率快速提升最直接、最简单，也是最有效的方式之一。西安市去年投入四个亿，带来七个百分点的增长；北京投入二十几个亿（补到企业），带来十个百分点的增长。所以，公交优先与城市实力紧密联系，是公共财政必须予以大力扶持的公益事业。

    （二）城乡公交推进工作中存在问题的成因
　　一是对于城乡公交基本属性的定位与认识高度不足，或者说思想还没有完全统一，很多地方尚没有把全力推动公交发展真正纳入民生事业来统筹。实践已经证明，公交的社会公益性质决定了其必然坚持政府主导，其目标就是满足城乡居民日益增长的交通需求，体现党和政府对老百姓的关心和温暖，这种与老百姓生产、生活息息相关的城市基础设施建设，应该也必须纳入政府的民生事业，进入公共财政的范畴。目前如上海、杭州等大城市都是这样定位的，但很多地方定位不准，认识不足。

　　二是尚未建立一项系统、稳定、长效的财政扶持政策。各地还处于探索阶段，部门间扯皮的情况依然存在。据了解，在全国范围内，公交企业无一不产生经营性亏损，这样的普遍亏损现象，恰恰说明了政府在对待公交企业发展的政策上需要改革，政府要通过一定的方式，对企业提供的社会公益性服务进行购买，这种购买的主体是政府公共财政。

　　如杭州实施了"一购买、两联动"的公交扶持发展政策。"一购买"就是政府出资购买社会公共服务和产品；"两联动"就是建立正常的工资增长联动机制（公交企业职工工资的年平均增长水平不能低于杭州市城镇职工的年平均工资增长率）和燃油价格补贴联动机制。这样的扶持政策，使得杭州公交的发展有了动力和后劲。

    （三）推进城乡公交一体化发展的思路及建议

　　1、统一思想，公益性质只能强化不能削弱

　　公交企业具有特殊性，虽然有票款收入，但它的效益体现在社会各行业里（即社会效益），而不是企业自身的经济效益。服务价格与服务成本的倒挂是不争的事实，其社会属性就是城市的公用和基础事业，低廉的票价表明全行业带有强烈的福利性色彩。也正是因为发展城市公共交通是关系广大群众切身利益的重大民生问题，担负着客运任务，为广大市民提供方便快捷的出行方式和安全舒适的公交服务。因此，应当着重坚持其公益性和服务性。在此基础上，可指导开放公交市场，建立和完善服务质量监管和控制机制，逐步形成"政府主导、多方参与，规模经营、有序竞争"的城乡公共交通市场格局。简言之：城乡公交向社会提供的产品是服务，销售对象是公众，价值体现在社会生活的方方面面，产品质量需要讲竞争，但计划的价格与市场的成本这一全行业的共性问题，解决之道只有公共财政予以平衡。

　　2、分清政府与企业责任，确定补贴机制

　　建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部等四部委在《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》中指出，公交的投入要坚持以政府投入为主，必须实行低票价政策。公交企业的公益性特质决定了公交发展必须政府主导，以政府投入为主，财政支持到位。企业在提供优质服务达到规范要求的前提下，政府公共财政应该出资购买公共服务，力求建立一个持续投入的机制，保障公交职工队伍的稳定及职工收入有一个正常增长机制，保障公交健康持续快速的发展。此外，对于公共交通这种具有公共性质的服务，政府应该在其发展过程中起到引导的作用，根据经济发展水平，并非只能一味执行低票价，关键在于统筹兼顾，维护社会的公平与公正。正确处理好"适时调节公共交通的价格，引导科学的公共交通政策出台，并对公益性部分进行补贴，"三者之间的关系，这样能使公共交通的发展更加顺利和可持续。

　　公交企业负责公交车辆的营运和安全服务质量等工作。主要任务就是稳步提高城乡公交出行分担率,狠抓安全行车和优质服务环节，为广大市民提供"安全、经济、舒适、便捷"的公交服务。

　　3、加强规划与研究，处理好各种交通出行关系

　　城市的发展与该城市的交通是一个互动的过程，城市发展的各个阶段会出现一定的交通问题，交通问题解决程度的好坏，直接引导着城市的发展方向。城市发展--没有统筹规划地解决交通问题--城市更加无序扩张，形成了一个恶性的循环。在饱尝了城市恶性膨胀所带来的交通恶果之后,许多发达国家城市开始检讨其城市发展与交通的关系,意识到必须加强交通规划研究，指导城市交通发展与建设。

　  4、优化公交线网，提倡适度换乘

　　公交"适度换乘"理念的树立，是合理整合公共资源，持续科学地优化公交线网，是大程度实现公交快捷的需要，不仅可以提高道路通行效率，还能节约出行时间。为了鼓励市民选择"公交换乘"的出行方式，求得快捷的出行目的。为了快速达到目的地，市民可以选择通过一线直达变为现在通过一至两次转乘其它来实现。同时，政府和企业对市民选择换乘给予最大的优惠--免费，从而确保市民节约出行时间、降低出行成本。

　  5、规范服务标准，强化队伍建设

　　公交企业是服务性行业，除了不断改进和完善硬件设施以外，就是加强软件管理，一方面进一步规范服务标准，从线路及车站命名、车辆例行检查、车厢服务用语、服务设施检查及保修、服务质量检查、车厢服务检查到车内服务设施检查均提出了规范性标准，并列出了各项检查项目。另一方面就是强化队伍建设，其中人是主体，换言之，公交服务品质的优劣取决于人的服务，包括服务态度、服务技能、服务技巧等等。因此，将公交管理的重心移到安全和服务的主体公交驾驶员身上，实施驾驶员主导法，才能真正实现城乡公交整体服务的飞跃。